miércoles, 28 de diciembre de 2011

Tema 5,1

Universidad
Central de Venezuela
Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas
3er
año de Derecho. Derecho Administrativo II
Prof.
Irene Loreto G.
TEMA 5, 1
LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Revista
de Derecho, Vol. XIX N°1, julio 2006, pp. 149-177
INVESTIGACIONES
ESTUDIO SOBRE LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS 1
Study of the
revocation of administrative acts
Antonio Fortes Martín *
* Doctor en Derecho, Profesor Ayudante de Derecho Administrativo,
Universidad Carlos III de Madrid, 126 Getafe 28903 Madrid, España. Correo
electrónico: antonio.fortes@uc3m.es
Artículo
recibido el 16 de enero de 2006 y aceptado para su publicación por el Comité
Editorial el 30 de mayo de 2006.



Resumen
En este estudio abordamos la interesante y a la vez
problemática cuestión relativa a la revocación de los actos administrativos.
El desarrollo que el fenómeno de la revocación ha tenido en el Derecho
administrativo español es un buen acicate para su reflexión ahora en el
Derecho administrativo chileno a partir de su reciente regulación en el
artículo 61 de la Ley 19.880. Para ello, en primer lugar aproximamos al
lector a la teoría de la revocación de los actos administrativos con el
propósito de desentrañar su concepto y fundamento y poder deslindar así la
misma de otros modos de extinción de los actos administrativos. A
continuación, analizamos la especial problemática de la revocación de actos
administrativos favorables o declarativos de derechos, con especial interés
en la afección sufrida en la posición jurídica del ciudadano, lo que nos
obliga finalmente a precisar algunos de los límites tangibles de la
revocación destacando, de entre todos ellos, el principio de la confianza
legítima.
REVOCACIÓN -
ACTOS ADMINISTRATIVOS - CONFIANZA LEGÍTIMA
Abstract
This paper refers
to the interesting and also problematic matter of the revocation of
administrative acts. The development that the revocation phenomenon has had
in Spanish administrative law represents an incentive to think of it in the
context of Chilean administrative law, now that it has been incorporated in
article 61 of Law Nº 19.880. The author begins with a description of the
theory of the revocation of administrative acts, with the purpose of examining
the concept and its basis and of distinguishing revocation from other causes
of extinction of administrative acts. He then analyses the specific problem
of revocation of favourable administrative acts or of acts that declare
rights. Regarding these kinds of administrative acts, the author examines
with special interest the harming effects their revocation may have on the
legal position of citizens. This possibility makes the author to declare the
existence of some limits that revocatory acts must respect, among which the
author emphasizes the principle of legitimate reliance.
REVOCATION - ADMINISTRATIVE ACTS -
LEGITIMATE RELIANCE



I. INTRODUCCIÓN
La revocación de
los actos administrativos ha sido y en la actualidad sigue constituyendo uno
de los auténticos nudos gordianos de la disciplina iusadministrativista. No
es, por tanto, una cuestión azarosa que la revocación de actos haya suscitado
y concitado a la vez el interés de la doctrina, precisamente por el cúmulo de
problemas que plantea y que no siempre han encontrado una adecuada y
satisfactoria solución ante la afección sufrida por el ciudadano. Así, las
principales dificultades se centran fundamentalmente a la hora de reconocer o
admitir supuestos de revocación en el caso de actos favorables o declarativos
de derechos. A esta situación nos conduce la actual regulación normativa que
encontramos en el artículo 105.1 de la Ley española 30/92, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y en el artículo 61 de la Ley chilena
19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de
los órganos de la Administración del Estado.
Los debates
doctrinales relativos a la admisión, y en su caso extensión de la potestad
revocatoria de la Administración, tradicionalmente se han sustentado en el
hecho de que, a salvo los supuestos en los que se trata de rectificar
simplemente errores materiales o aritméticos, a la Administración sólo le
está permitido volver sobre sus propios actos declarativos de derechos a
través de un concreto y específico cauce procedimental, a saber, el
denominado recurso o proceso de lesividad, y ello ante el reconocimiento de
un principio capital, cual es el de inmutabilidad o irrevocabilidad de los
actos. Precisamente este principio de irrevocabilidad, predicado con
fundamento de los actos declarativos de derechos y considerado como un “principio
de carácter básico o fundamental en el régimen administrativo”, tal y
como tiene declarado la sólida jurisprudencia del TS,2 es el que
centra buena parte de los problemas a los que nos referiremos en las páginas
siguientes. Y ello porque su virtualidad parece tambalearse por la
pervivencia de supuestos de naturaleza singular como acredita indubitadamente
el artículo 16 RSCL. En efecto, la problemática vigencia de este precepto del
Decreto preconstitucional de servicios de las Corporaciones locales en el
Ordenamiento español ha obligado a que la aparente intangibilidad del
principio de irrevocabilidad de los actos administrativos declarativos de
derechos sea objeto de una especial interpretación no siempre y por entero
pacífica.3 Sólo así puede
explicarse que los Tribunales sigan admitiendo, al día de hoy, la vigencia y
validez del artículo 16 RSCL. Ese reconocimiento judicial es el que obliga en
definitiva a “templar”, en feliz expresión empleada por el TS,4 la rigurosa
aplicación del mencionado principio de irrevocabilidad y en modo alguno a
obviar las facultades revocatorias de la Administración.
Estos y otros
tantos problemas son los que nos mueven ahora a abordar este estudio
reflexivo en las páginas siguientes. Con ello el propósito no es otro que
ofrecer al operador jurídico chileno la experiencia del Derecho
administrativo español sobre este concreto particular y disponer así de un
sólido referente que le pueda servir de pauta interpretativa de conducta para
superar los posibles retos y dificultades a los que conduzca el ejercicio por
parte de la Administración de sus potestades revocatorias en el marco de la
regulación normativa chilena de 2003.
II. LA TEORÍA DE LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE LA REVOCACIÓN
A. Consideraciones previas
El fenómeno de
la revocación de los actos administrativos no puede alcanzarse a comprender
con plenas garantías si no es haciendo una reflexión previa sobre la llamada
revisión de oficio. Tanto la Ley española como la Ley chilena de
procedimiento administrativo dedican un único precepto en todo su articulado
a la revocación de actos administrativos sin que ninguna de las dos
disposiciones normativas dispongan, sin embargo, una regulación jurídica in extenso de la potestad
revocatoria de la Administración.5 Y esos
preceptos, el artículo 105.1 de la Ley española y el artículo 61 de la Ley
chilena, aparecen dispuestos a su vez en un capítulo relativo a la revisión
de oficio.
La
sistematicidad coincidente de ambas normas nos indica una realidad a todas
luces evidente y que el propio lenguaje nos confirma, como a continuación
comprobaremos. La revisión de oficio puede llegar a ser entendida como el genus, el género
común6 del que podemos
diferenciar posteriormente dos especies o variedades, a saber, la revocación
de actos administrativos y la anulación de actos administrativos, en este
último caso a su vez por causa de nulidad o de anulabilidad. La acción de
revisar, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en la
segunda de sus dos acepciones, implica “someter algo a nuevo
examen para corregirlo, enmendarlo o
repararlo”. Sobre esa misma base, el término revocar alude, en primer lugar, y desde un estricto punto de vista
etimológico, a “volver a llamar”, siendo
la acepción del Diccionario que más interesa destacar a nuestros efectos la de “dejar sin efecto una
concesión, un mandato o una resolución”, y ello
precisamente tras haberlo sometido a nuevo examen, esto es, a revisión. Este sentido literal de la expresión revocar es el
que merece, así pues, nuestra atención precisamente cuando detrás de ese significado
conceptual se encuentra, como ya pusiera de manifiesto Sala Arquer, el
propósito de volver a llamar a un acto administrativo con la intención de
retirarlo del Ordenamiento por motivos de interés público, lo que implica
previamente haber reconocido la existencia del propio acto y de sus efectos.7 Es por ello que
la clave de la potestad revocatoria de la Administración se encuentra en la
tensión que se origina entre, por un lado, el interés público a la
modificación o revocación de la situación existente y, de otro lado, la
seguridad jurídica del particular al mantenimiento de su statu quo intangible,
aspecto este que, tradicionalmente, se ha venido sustentando en el ya
mencionado principio de irrevocabilidad de los actos y que de forma más
reciente parece encontrar también un importante asidero en la llamada
confianza legítima generada por la Administración.
Como fácilmente
puede colegirse de lo anterior, las relevantes consecuencias que se derivan
de la revocación de un acto administrativo, máxime por las repercusiones que
plantea de cara a la seguridad jurídica del destinatario del acto, obligan a
que la acción revocatoria deba producirse mediante la ineludible observancia
de una serie de requisitos o exigencias. Por ello no cabe el ejercicio de esa
potestad por parte de la Administración sin que previamente una norma
habilite y determine en forma taxativa los supuestos en que la revocación puede
producirse.
Por otra parte,
la revocación es aceptada, como ya también hemos indicado, como uno de los
modos de extinción de actos administrativos.8 Una eliminación
del mundo jurídico que tiene lugar “cuando la pervivencia de sus efectos se manifiesta en contradicción con los
intereses públicos que la Administración debe tutelar”
(Sentencia del TS de 25 de septiembre de 1981 –Ar.
3821–). De ahí que con la revocación claramente subyace, por tanto, la
necesidad de sujetar un acto válido, previamente dictado por la
Administración, a las exigencias del interés público, y ello por razones de
justicia, y no de simple legalidad,9 lo que permite
distinguir a su vez nítidamente entre supuestos de revocación y casos de
anulación o invalidación, como a continuación abundaremos. No obstante, ya
puede anticiparse que el fin último de la revocación de todo acto
administrativo vendrá determinado por una motivación externa traducida en un
interés público; interés público que sirve de fundamento a la revocación y
que puede responder o no a las mismas razones de interés público que tuvo en
cuenta inicialmente la Administración para dictar el acto cuya revocación
ahora pretende.
La aparente
claridad del juicio de oportunidad que ha de emprender la Administración a la
hora de representar y actualizar el interés público que justifica la
revocación del acto administrativo no ha sido, empero, suficientemente nítida
como para evitar solapamientos e interpretaciones erróneas entre lo que
supone un caso de anulación o invalidación y un supuesto de revocación de
actos. Más bien y por el contrario, esta ha sido una cuestión de la que, como
certeramente precisa Garrido Falla, se ha resentido tanto la jurisprudencia
como la legislación y, por acción de ambas, la propia doctrina
iusadministrativista,10 y ello como
consecuencia, en múltiples ocasiones, de su indebido uso indistinto.
Ciertamente
anulación y revocación responden, por tanto, a fenómenos y realidades
diversas, aunque también, como algún sector doctrinal ha llegado a sostener,
amparadas en un mismo género común revisor. Y esa diversidad o diferenciación
se alcanza con plenas garantías atendiendo verdaderamente al fundamento de la
revocación, como entre nosotros ya remarcara Garrido Falla,11 esto es, basar
todo el edificio revocatorio o anulatorio, según proceda, en un criterio
objetivo donde los conceptos clave que adquieren todo el protagonismo son los
de oportunidad e ilegalidad del acto. De este modo y atendiendo
exclusivamente a su sentido primigenio más estricto, cuando la extinción o
eliminación del acto se reconduce a simples motivos de oportunidad,
incompatibilidad con el interés público, conveniencia administrativa12 o incluso por
causas de mérito,13 ese supuesto
constituye una indubitada revocación. Mientras que si la eliminación del acto
trae causa de su presunta ilegalidad, no queda otro remedio que calificar ese
caso como de anulación, o invalidación, tal y como acontece en el Derecho
chileno en el artículo 53 de la Ley de procedimiento administrativo.14 Con esto se
hace palmaria la idea siguiente: lo que determina que un acto sea objeto de
anulación-invalidación o de revocación no es otra cosa que su ilegalidad o
inoportunidad respectivamente, para continuar existiendo, jurídicamente
hablando. De este modo y como consecuencia de lo anterior, la revocación
aparece única y exclusivamente sustentada en la puesta en juego por parte de
la Administración de motivaciones o juicios de oportunidad, en definitiva, de
valoraciones subjetivas al decidir cuándo la necesaria satisfacción del
interés público obliga a revocar un acto. La expuesta es la tesis que hoy día
prevalece en la doctrina administrativista española y chilena a partir de una
doble vertiente en el planteamiento general de la revocación de los actos
administrativos. En este sentido se suele afirmar comúnmente que la revocación,
bien puede venir originada por motivos de legalidad, lo que en verdad y todo
sea dicho, más propiamente implica un verdadero supuesto de anulación o
invalidación, bien puede producirse por motivos de oportunidad, lo que, a
nuestro juicio, constituye el verdadero supuesto de revocación de actos
administrativos que merece ahora nuestra atención.
Esta misma idea
precedente de diferenciar ambas realidades no responde a un mero propósito
dogmático con tintes clarificadores, sino encuentra también acomodo en la
propia regulación normativa. Así, en el caso de la Ley chilena, el ya citado
artículo 53 se refiere a la invalidación de los actos contrarios a derecho,
sin diferenciar si estos son favorables o de gravamen. En cambio, en la Ley
española de procedimiento los supuestos de anulación de actos administrativos
favorables se encuentran previstos en el artículo 103 LRJPAC. Este precepto
contempla la eliminación del acto administrativo, por causa de nulidad
relativa o anulabilidad del artículo 63 LRJPAC y previa declaración de
lesividad. Mientras, el artículo 102 LRJPAC contempla la revisión de oficio
de actos y disposiciones nulas, esto es, la declaración de nulidad absoluta,
radical o de pleno derecho de todos aquellos actos que incurran en alguna de
las causas de nulidad del artículo 62 LRJPAC. Entre ambos preceptos existe,
además, una divergencia que en modo alguno puede pasarse por alto, ya que, a
diferencia de la regulación contenida en el artículo 103 LRJPAC, el artículo
102 LRJPAC no concreta, sin embargo, si la acción de nulidad de los actos
administrativos puede predicarse de los actos favorables o declarativos de
derechos, de los actos de gravamen, o por último de ambos tipos de actos.
Por otra parte y
por lo que estrictamente corresponde a la revocación de actos
administrativos, la misma se prevé únicamente y de forma residual en el
artículo 105.1 LRJPAC, en el seno, como ya nos consta, del capítulo relativo
a la revisión de oficio,15 lo que se hace
especialmente significativo en la Ley chilena donde el artículo 61 relativo a
la revocación se inserta en el párrafo 4º que lleva por título “De la revisión de oficio de la Administración”. Con
todo, asistimos por vez primera en una
Ley de procedimiento administrativo, primero en el caso español y años más
tarde en el Derecho chileno, a la consagración normativa de la potestad
revocatoria. Con ese tratamiento explícito, aunque todo sea dicho frugal e insuficiente
de la revocación de los actos administrativos, se vienen a paliar los graves
problemas de los que adolecía nuestro Ordenamiento jurídico al no haber
existido hasta el momento, en la anterior Ley de procedimiento administrativo
de 1958, una regulación general de la revocación de los actos
administrativos.16
Si bien es
cierto que las más serias dificultades a las que conducía la ausencia de
regulación de la revocación quedan ahora finalmente superadas con la
normativización de la potestad revocatoria, no obstante, el artículo 105.1
LRJPAC no es por entero clarificador de toda la problemática que subyace en
torno a la revocación de actos administrativos. Tal y como en su momento
llegara a puntualizar Leguina Villa, la línea divisoria entre la revocación y
la anulación debe completarse, además, con la delimitación del carácter
favorable o desfavorable del acto a revocar o a anular en su caso.17 Por ello, la
revocación no puede ni debe proyectarse en abstracto sobre un acto
administrativo, así sin más, sino resulta indispensable atender a los
diferentes efectos que puede producir el acto que se trata de anular o
revocar, es decir, si del mismo cabe predicar un efecto desfavorable o si,
por el contrario, el mismo goza de la condición de acto favorable o
declarativo de derechos. Esa distinción entre actos favorables o de gravamen
no es en absoluto baladí, puesto que “tiene unos efectos significativos tanto en la producción de los actos
como en orden a su revocación, pues la Ley condiciona estrictamente la
revocación por la Administración de los actos favorables o que han reconocido
o declarado derechos y facultades a los destinatarios, conforme a unos
límites que no afectan a los actos de gravamen” (Sentencia del TSJ de
Madrid de 5 de marzo de 1999 –Ar. 2315–).
B. La anulación de actos administrativos o “revocación” por motivos de legalidad
La anulación de
los actos administrativos, también denominada impropiamente “revocación” por
motivos de legalidad,18 encuentra
justificación, según ya nos consta, en la existencia de una ilegalidad, un
vicio de nulidad o anulabilidad, que obliga19 a extinguir o
eliminar dicho acto del Ordenamiento jurídico como consecuencia de la “repugnancia
jurídica” entre su estructura
inválida y los efectos que produce.20 La
Administración no esgrime aquí ningún juicio o motivo de oportunidad, al
contrario de lo que acontece con la revocación stricto sensu, por lo que, en puridad, el término revocación difícilmente casa con la
idea de ilegalidad, y ello pese a que resulta recurrente el empleo de la mal
llamada “revocación por motivos de legalidad” para referirse a lo que
abiertamente constituye un supuesto de anulación o invalidación de actos.21
Constituyendo,
así pues, supuestos diferentes, la anulación comparte, sin embargo, con la
revocación su desigual proyección sobre el acto que se pretende eliminar,
según sea este favorable o desfavorable. Así, la acción de anular o invalidar
puede producirse de forma libre por la Administración cuando lo que se trata
de extinguir es un acto desfavorable o de gravamen. En cambio, si lo que
trata de eliminar por razones de legalidad es un acto favorable o declarativo
de derechos, la Administración puede realizar esta operación, pero debiendo
observar ya una serie de garantías arbitradas en el artículo 102 LRJPAC.
Sobre este concreto particular, no puede pasarse por alto la “modificación sustancial”22 introducida por
la Ley 4/99, de 13 de enero en la LRJPAC y que impide que la Administración
pueda revisar, hoy día y libremente, sus actos anulables declarativos de
derechos. Para ello la Administración debe sujetarse ahora a la exigencia de
la previa declaración de lesividad prevista en el artículo 103 LRJPAC23 para su
posterior impugnación ante los Tribunales de lo contencioso-administrativo.
En efecto, el
precepto citado obliga a que, previamente al propósito de extinguir, por
anulación, el acto administrativo, la Administración efectúe una declaración
de lesividad para el interés público de aquellos actos favorables y anulables
conforme al artículo 63 LRJPAC. El propósito de esa declaración de lesividad
no es otro que manifestar el quebranto o el menoscabo para los intereses
públicos que produce la pervivencia del acto objeto de anulación con el fin
de posibilitar su impugnación posterior ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo, tal y como de igual modo dispone el artículo 43
LJCA.24 Queda
claramente evidenciado el “inconveniente” para la Administración de eliminar el acto, que no puede efectuar ya
libremente, sino que para ello habrá de concretar de modo previo su
ilegalidad en la oportuna declaración de lesividad. Con esto se está
obligando a la Administración a dirigirse abierta y contundentemente contra
sus propios actos previos.
Al final cabe
señalar que las facultades de revisión, bien sean propiamente como tales en
los casos de nulidad del artículo 102, bien en los supuestos de anulabilidad
del artículo 103, encuentran el límite infranqueable y común del artículo 106
LRJPAC. Ocurre, pues, que la revisión de los actos dictados previamente por
la Administración, entendida como anulación o invalidación de actos, no será
procedente “cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio
resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares
o a las leyes”.
C. La revocación de actos administrativos en sentido
estricto: problemas que plantea su aplicación sobre los actos favorables o
declarativos de derechos
La única
alusión, como ya nos consta, que se hace a la revocación de actos
administrativos es la genérica formulación contenida en el artículo 105.1 LRJPAC
y también en el artículo 61 de la Ley chilena de procedimiento
administrativo. Y en el caso al menos del precepto de la Ley española, lo
que, a nuestro juicio, igualmente puede acontecer con la regulación chilena,
lejos de arrojar más luz sobre la cuestión complica aún más si cabe las
cosas.25
El artículo
105.1 LRJPAC reconoce a la Administración la posibilidad de revocar en
cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables “siempre
que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al Ordenamiento Jurídico”. Más
escuetamente, el artículo 61 de la Ley chilena contempla que “los
actos administrativos podrán ser revocados por el órgano
que los hubiere dictado”, si bien esa revocación no
procederá, entre otros extremos, “cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente”.
Con este tenor
literal no debe pasarse por alto que el artículo 105 LRJPAC únicamente
considera explícitamente la revocación de los actos de gravamen o
desfavorables, obviando cualquier mención a los actos favorables o
declarativos de derechos, lo que tampoco ha impedido que un sector
minoritario de la doctrina muestre su rechazo a la amplitud con que esa
facultad de revocación puede esgrimirse por la Administración, incluso y aún
tratándose de actos desfavorables o de gravamen. Mientras que en el caso de la
Ley chilena de procedimiento, no cabe duda que la revocación puede predicarse
de los actos desfavorables o de gravamen e, incluso, de los actos favorables
o declarativos de derechos por cuanto la revocación sólo está vetada cuando
se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente. Esta puntualización a los “derechos adquiridos
legítimamente” sin duda abre la puerta al reconocimiento de supuestos en los que eventualmente se adquieran en
forma ilegítima derechos, lo que por otra parte perfectamente podría
justificar o permitir la acción revocatoria o en su caso revisora de la
Administración.
Si bien la
referencia a la revocación lo es en exclusiva a los actos desfavorables o de
gravamen, cabe destacar que en la redacción actual del precepto desaparece la
mención que se recogía en la redacción anterior a la modificación operada por
la Ley 4/99, de 13 de enero, relativa a los actos no declarativos de
derechos. Este imperceptible cambio de perspectiva para referirse en
cualquier caso a la misma idea puede provocar empero algún que otro problema
de alcance en cuanto a la proyección de la facultad revocatoria. En este
sentido y siguiendo a De la Quadra-Salcedo26 cabe plantear
la posibilidad de que un acto no sea ni de gravamen ni desfavorable ni, a
mayor abundamiento, contenga tampoco declaración de derechos alguna, con lo
que a priori quedaría a salvo de una posible revocación. Esta situación
hipotética se nos antoja, como previamente ha confirmado el autor citado,
ilógica máxime cuando por ello este tipo de actos pudiera quedar a salvo de
las facultades revocatorias de la Administración en los términos en que la
misma aparece expresada en el artículo 105.1 LRJPAC.
Si, como vamos
comprobando, la revocación es problemática en sí misma, aun refiriéndose
inicialmente a actos desfavorables, de gravamen, o no declarativos de
derechos, no puede obviarse tampoco el problema que aún hoy día pervive y al
que ya se refiriera entre nosotros algún sector doctrinal.27 En efecto,
aunque la revocación presenta como premisa normativa previa detectar la presencia
de un acto declarativo o no declarativo de derechos considerando, por ende,
los efectos de su potencial revocación en función de los efectos que a su vez
produce en su destinatario, el artículo 105.1 LRJPAC desconoce en un primer
momento las repercusiones que ese mismo acto puede tener en terceras
personas. En verdad, no resulta descabellado pensar que un acto desfavorable
o de gravamen para la persona a la que directamente se dirige pueda, sin
embargo, gozar de un carácter favorable para terceros o para la colectividad.
Este extremo, en modo alguno baladí por la conformación dual de los actos que
los convierte al mismo tiempo, dada su naturaleza mixta, en favorables para
unos y en desfavorables para otros, obliga a depurar la realidad del caso en concreto
mediante los supuestos que el propio artículo 105.1 LRJPAC incorpora como
límites que prohíben llevar a cabo la revocación, aún tratándose en
apariencia de actos desfavorables o de gravamen. Nos referimos a que la
revocación sea contraria al principio de igualdad o al interés público, lo
que se evidencia como circunstancia especialmente relevante en sectores de la
realidad social en los que precisamente se ponen de manifiesto con frecuencia
intereses públicos o colectivos, tal y como ocurre, por ejemplo, con la
protección ambiental.
En otro orden de
cosas y volviendo sobre la acotación de las facultades revocatorias
únicamente y a priori respecto de los actos de gravamen o desfavorables,
precisamente el ámbito de aplicación de la revocación sobre este concreto
tipo de actos propicia, además, una reflexión no por obvia menos importante.
La aparente exclusión, por ausencia de mención, de los actos favorables o
declarativos de derechos provoca la proyección implícita sobre los mismos del
ya citado principio de irrevocabilidad o inmutabilidad. En un principio y
conforme a esta tesis, tal y como se han pronunciado entre otros Gallego
Anabitarte y Menéndez Rexach,28 y salvo que el
acto adoleciera de un vicio de ilegalidad, no puede reconocerse otra cosa que
la posición de intangibilidad para el destinatario de ese acto favorable o
declarativo de derechos. Ello es así, porque, amén del reconocimiento o no en
el sujeto de derechos adquiridos, la confianza legítima generada por la
Administración impide cualquier tipo de acción revocatoria.
La admisibilidad
de la revocación de un acto favorable o declarativo de derechos, conforme a
lo apuntado con anterioridad, pasa de manera necesaria por la superación de
una serie de límites que si bien no explícitamente pueden deducirse del tenor
del artículo 105.1 LRJPAC. Ya de entrada, y en primer término, es precisa una
norma con rango de Ley que expresamente contemple la revocación de un acto
favorable o declarativo de derechos y ello porque, insistiendo sobre lo
mismo, es preciso una norma de igual rango formal la que, a contrario sensu, consagra implícitamente la irrevocabilidad de ese tipo de actos. Este
supuesto goza, además, de la máxima relevancia, ya que lejos de la situación
propiciada por la abundante normativa sectorial, que admite supuestos
revocatorios de actos favorables o declarativos de derechos, existen, sin
embargo, otros casos en los que no se supera ese primer límite relativo a la
igualación del rango formal de la Ley que impide apriorísticamente la
revocación. Por cierto, esto acontece con normas reglamentarias como el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, en concreto su
artículo 16, en el que se prevé la revocación de actos declarativos de
derechos, en concreto de licencias municipales, en clara y flagrante
contravención de la regla dispuesta por una norma jerárquicamente superior.
Pese a que el
límite de una Ley formal constituye un punto de partida de inexcusable
observancia para valorar el alcance de la revocación en determinados
supuestos, como tendremos ocasión de comprobar con el artículo 16 RSCL, no es
en sí mismo un obstáculo insalvable para que la revocación también sea posible
cuando la misma se encuentra prevista no ya en una norma de igual rango, sino
en el mismo acto a revocar. En este sentido debe atenderse muy especialmente
a lo que por la doctrina administrativista29 se han dado en
denominar “reservas de revocación”. La revocación se genera y se proyecta internamente desde y hacia el acto mismo
en la medida en que el propio acto a revocar incorpora una cláusula en la que
expresamente se contempla su revocación por parte de la Administración.
En estos casos
de reservas de revocación, no obstante, subyace la necesidad de determinar a
ciencia cierta si es realmente el acto favorable –autorización o concesión –
quien reconoce esa facultad revocatoria a la Administración que en su momento
dictó ese acto y que incorporó esa cláusula como “mecanismo
interno de seguridad”, o más bien y por el
contrario, si la normativa sectorial aplicable es la que prevé una posibilidad tal de revocación mediante la
incorporación de condicionamientos de esa índole en el acto autorizatorio o
concesional.
Por otra parte,
produciéndose la revocación del acto favorable por una u otra vía, la acción
revocatoria debe llevar aparejado el reconocimiento de la indemnización
procedente en la persona que sufre los rigores de la revocación. La
indemnización opera así como un instrumento garantista y resarcitorio por la
lesión patrimonial sufrida, incluso en aquellas posturas doctrinales que
estiman que verdaderamente, y en lugar de un supuesto de revocación, se
produce una auténtica expropiación de derechos.30
Finalmente, y al
igual que comprobamos al tratar de la anulación de los actos, el artículo 106
LRJPAC contempla una serie de límites al ejercicio por parte de la
Administración de sus facultades de revisión, extremo este que no aparece
dispuesto por la Ley chilena de procedimiento, que sólo contempla límites
para la propia acción revocatoria de la Administración. El silencio, como ya
se ha apuntado ut supra, del artículo 106 LRJPAC respecto a la revocación, a
diferencia del artículo 112 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958
del que trae causa y que expresamente se refería a los límites existentes
tanto para las facultades de anulación como de revocación de actos, provocó
inicialmente algunas dudas sobre su posible traslación también a las
facultades revocatorias conforme a lo dispuesto en el artículo 105.1 LRJPAC.
En última instancia, y como no podía ser de otra manera, es aceptado en el
común de la doctrina que los límites previstos en el artículo 106 para la
revisión de oficio de actos administrativos también resultan aplicables en el
caso de la revocación y ello, porque la alusión terminológica que se hace en
ese precepto a la revisión no debe interpretarse conceptualmente de un modo
restrictivo tan sólo para los casos de anulación o invalidación.
III. EN ESPECIAL LA REVOCACIÓN DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATIVOS DE DERECHOS: LA VIRTUALIDAD DEL
ARTÍCULO 16 RSCL
A. La delimitación de supuestos revocatorios a partir
del contenido del artículo 16 RSCL: experiencias y enseñanzas
La importancia y
problemática del artículo 16 RSCL viene acrecentada, además, por su discutida
vigencia, pese al respaldo conferido por la jurisprudencia del TS,31 por recoger en
un mismo precepto hasta cuatro supuestos en los que una licencia previamente
otorgada como acto favorable o declarativo de derechos puede quedar, sin
embargo, sin efecto alguno como consecuencia de la acción revocatoria
emprendida por la Administración.32 Empero, de los
distintos supuestos a los que se refiere el artículo 16 RSCL no todos ellos,
como comprobaremos acto seguido, responden a un verdadero supuesto de
revocación fundado en auténticos motivos de oportunidad.
1. La anulación
de la licencia administrativa por error en su otorgamiento: la indebida o
ilegítima adquisición de facultades o derechos
El deslinde de
los supuestos revocatorios que emprendemos inicialmente con el caso de la
anulación o invalidación de la licencia por haber mediado error en su
otorgamiento nos desvela una circunstancia que en modo alguno, como podrá
comprobarse, responde a la casualidad. Nos referimos al empleo por el
apartado 3 del artículo 16 RSCL de la voz “anulación” cuando
se afirma que las licencias serán anuladas
caso de haber sido otorgadas erróneamente. La sospecha inicial que el matiz
lingüístico nos aporta va a quedar confirmada posteriormente en tanto que
este supuesto no responde en esencia a un verdadero supuesto de revocación,
pese a que, como ya nos consta, comúnmente se viene hablando también de la
revocación por motivos de legalidad.
Ocurre que aquí
la Administración no valora la oportunidad o conveniencia de revocar el acto
para acomodarlo a las nuevas exigencias imperantes del interés general,
criterio éste que, como hemos tenido oportunidad de conocer en la parte
inicial de este trabajo, es el auténtico leitmotiv de la
revocación en el seno de nuestra disciplina. Concretamente y por lo que ahora
nos interesa, la decisión de la Administración de anular, que no revocar, el
acto administrativo trae causa, no ya de la eliminación del acto porque a
juicio de la Corporación municipal resulte inoportuna su vigencia, sino, más
bien, por la necesidad de acomodar ese acto a las exigencias de legalidad que
imperan en el Ordenamiento jurídico. En efecto, el acto administrativo se
anula o invalida y no se revoca, porque adolece de un vicio de legalidad,
vicio que no es otro que el error en el que incurre la Administración al
dictar el acto y, por él, reconocer y conceder, todo sea dicho indebidamente,
facultades y derechos que pasan a adquirirse y formar parte de la esfera
jurídica del particular destinatario del acto. Ese error, en cuanto elemento
nuclear del vicio de legalidad con el que nos encontramos, ha sido entendido
contundentemente por la doctrina jurisprudencial33 del TS como “un
defectuoso o inexacto conocimiento de una realidad objetiva”. Por ello, al constatar la Administración dicho error
no le queda más remedio a esta que poner fin a esta situación, y no precisamente
mediante la revocación del acto, sino actuando el cauce de modo expreso
habilitado al efecto y que es la revisión de oficio de actos propios. Ahora
bien, no deja de extrañar la destacable bondad con la que en un sentido
general, aunque no pleno y absoluto, la jurisprudencia, dada la especialidad
del artículo 16 RSCL, ha decidido “dispensar” a la
Administración municipal de la necesidad de recurrir a la previa declaración de lesividad, por lo que podrá
adoptar directamente el acuerdo anulatorio.
Con todo, en
este concreto supuesto ocurre que un particular, por el otorgamiento erróneo
de la licencia administrativa, ha pasado a adquirir en su esfera jurídica un
derecho, pero de forma indebida o ilegítima, si bien es cierto que por error
de la Administración. Y decimos ilegítima con el consciente propósito de
emplear la misma terminología que se utiliza en el artículo 61 de la Ley
chilena de procedimiento administrativo. Precisamente, en ese precepto se
afirma que la revocación no puede producirse “cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente”, dejando abierta la
puerta, como entre nosotros ya ha planteado González Pérez, a aquellos casos
en los que esa adquisición del derecho se ha producido en forma ilegítima o
indebida.34 Ante esa
realidad, la única respuesta jurídica posible, a nuestro juicio, como
previamente ha remarcado González Pérez, no puede ser otra que la de entender
que el acto es ilegal por haberse reconocido ilegítimamente un derecho, lo
que obliga a deshacerse de ese vicio por los cauces formales del
procedimiento de anulación o invalidación del acto.
Ya ha podido
apreciarse que en ese caso procede la anulación o invalidación del acto, y no
su revocación, por evidentes razones de legalidad35 en tanto que ese
otorgamiento, todo sea dicho erróneo, vulnera el Ordenamiento jurídico. Y
hasta tal punto el vicio de legalidad es serio o grave que ya el TS llegó a
considerar tempranamente que las licencias otorgadas mediando error adolecen
de un vicio de nulidad absoluta (Sentencia de 8 de mayo de 1965 –Ar. 2774–);
un vicio de nulidad que concretamos igualmente y, a mayor abundamiento, en el
vicio de nulidad de pleno derecho al que se refiere el apartado f) del
artículo 62.1 LRJPAC. Así, son nulos de pleno derecho “los
actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de
los requisitos esenciales para su adquisición”. La adquisición, añadimos nosotros, indebida o ilegítima de facultades o
derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su obtención,
puede ser la consecuencia última, aunque no necesariamente en todos los
supuestos, del otorgamiento previo y erróneo de una licencia.
Por otra parte,
la anulación del acto administrativo por error en su otorgamiento obliga a
tener en cuenta, además, qué ocurre con la esfera jurídica del particular,
sobre todo, porque éste ve mermados sus derechos y facultades previamente
reconocidos por la Administración como consecuencia de su adquisición
indebida o ilegítima. Ante esta situación y como no podía ser de otra manera,
el apartado 3 del artículo 16 RSCL prevé el reconocimiento al particular de
la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios sufridos por la
necesaria anulación del acto administrativo para acomodarlo a la legalidad,
en el entendido de que se trata de una circunstancia totalmente ajena a la
voluntad del particular afectado.36
Pese al
reconocimiento expreso de indemnización en la forma expuesta, el alcance de
la medida anulatoria o invalidatoria sobre la esfera jurídica del particular
nos obliga a llegar aún más lejos y a plantear, siquiera hipotéticamente, qué
ocurriría si el artículo 16 RSCL silenciara cualquier posibilidad de
indemnización para el titular de la licencia, tal y como ocurre con el
artículo 61 de la Ley chilena de procedimiento, donde queda abierto el
interrogante de la posible revocación del acto que declara o crea un derecho
mediante adquisición ilegítima. En ese caso, al tratarse de un verdadero
supuesto de anulación por motivos de legalidad, hay que tener en cuenta en un
primer momento que el artículo 103 LRJPAC no alude en ninguno de sus
apartados al reconocimiento explícito de indemnización. No obstante, y ante
la necesidad de preservar la posición jurídica del ciudadano presumiblemente
afectado por la anulación del acto, estimamos que ese silencio no puede
convertirse en un obstáculo para considerar al final que el particular pueda
gozar del derecho al resarcimiento. En este sentido, debe tenerse muy en
cuenta que el apartado 4 del artículo 102 LRJPAC señala que la resolución por
la que se declare la nulidad podrá establecer las indemnizaciones que
procedan al concurrir las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y
141.1 LRJPAC relativos a la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Y es precisamente al amparo de los preceptos citados donde consideramos que
puede tener cabida el supuesto de la anulación de la licencia otorgada por
error. Porque, pese a poder encontrarnos ante un supuesto de anulabilidad o
de nulidad absoluta indistintamente, dependiendo de las particularidades que
se presenten en cada caso en concreto, nada obsta para que la previsión del
artículo 102.4 LRJPAC resulte igualmente aplicable a los supuestos del
artículo 103 LRJPAC, tal y como así ha entendido la práctica totalidad de la
doctrina.
2. La “revocación-sanción” de la licencia administrativa por el incumplimiento de sus condiciones
El segundo de los
supuestos que merecen nuestra atención es el de la revocación del acto
administrativo como consecuencia del incumplimiento, por parte de su
destinatario, de las condiciones que el mismo lleva aparejado. Una vez más y
como sucede con el caso de la anulación por otorgamiento erróneo, el uso y
sentido de los vocablos nos pueden dar una primera impresión del alcance de
la medida realmente actuada por la Administración. Y en este sentido resulta
muy significativo que el apartado 1 del artículo 16 RSCL no emplea el término
“revocación” en ningún momento, sino simplemente señala que, como consecuencia del
incumplimiento, la licencia necesariamente “quedará sin efecto”.
Fácilmente puede
colegirse de todo esto que el hecho de no emplearse de forma expresa el término
revocación nos sitúa en la pista cierta de que lo que en el fondo este
apartado contempla no es un verdadero supuesto de revocación. En efecto, si
el titular de la licencia incumple alguna o todas de las condiciones
dispuestas en ese acto administrativo declarativo de derechos, no hay ni
puede haber realmente, a nuestro juicio, un supuesto de revocación, porque
aquí no opera única y exclusivamente la voluntad de la Administración que,
por puras razones de oportunidad o conveniencia, acuerda revocar la licencia
para dar satisfacción a las exigencias del interés público. Nada más lejos de
la realidad. Más bien ocurre que la decisión de resolver y “dejar
sin efecto” la licencia viene motivada por un comportamiento previo e irregular del titular de la licencia quien,
ante la inobservancia del condicionado de su título autorizatorio, activa y
desencadena la posterior reacción administrativa.
Lejos ahora de
apreciar que la extinción de los efectos del acto por incumplimiento de sus
condiciones no lleva aparejada, como no podía ser de otra manera, el
reconocimiento de indemnización, porque no ha habido un perjuicio que tenga
causa en una acción ajena a la voluntad del titular de la licencia, el
primero de los cuatro supuestos que contempla el artículo 16 RSCL se ha dado
en llamar incluso por nuestra doctrina37 como un
supuesto de “revocación-sanción”. Y no sólo la doctrina,
sino que también el legislador ha incurrido en lo
que, a nuestro juicio, supone un empleo impropio de la revocación con una más
que discutida vocación sancionadora. Más bien y en nuestra modesta opinión,
difícilmente la revocación puede asociarse con una medida sancionadora en sí
misma. En verdad, ante el incumplimiento de la condiciones de una
autorización o licencia, y pese a que per se dicho incumplimiento pueda
llegar a constituir una infracción, la revocación, que es lo que precisamente
nos interesa ahora, no es ni puede ser tal sanción. Más bien y en los
supuestos de incumplimiento de condiciones estamos en presencia de un claro
ejemplo de caducidad por la ineficacia, de forma sobrevenida, de la que
adolece el acto administrativo para continuar amparando una actividad o el
ejercicio de un derecho que incumple las condiciones que inicialmente se
determinaron en su otorgamiento.38
El acto
administrativo, en esos casos, es ineficaz o incluso inválido de forma
sobrevenida,39 ha caducado en
sus efectos y, por tanto, procede “revocarlo”,
entendiendo realmente dicho concepto cuando así es empleado por el
legislador como la eliminación o extinción de dicho acto administrativo por
no resultar adecuado a partir de ese momento para habilitar una actividad o
el ejercicio de un derecho. Esto resulta precisamente porque esas condiciones
han variado, de forma voluntaria por el particular, a raíz del incumplimiento
en el que el mismo incurre. Todo esto, insistimos, sin perjuicio de que el
incumplimiento de las condiciones estipuladas en el acto administrativo
provoque, además, la reacción de la Administración imponiendo igualmente la
oportuna sanción administrativa, pero que en ningún caso puede confundirse
con la medida revocatoria en sí.40 Por tanto, ante
un mismo supuesto de incumplimiento de las condiciones de un acto
administrativo podremos observar una doble consecuencia: la caducidad –que no
revocación–, y la imposición en su caso de la sanción correspondiente. Ambas
se erigen como dos consecuencias jurídicas que no se excluyen de modo mutuo
al no ser la primera de ellas, cierta y propiamente, una sanción
administrativa.
3. La ineficacia
sobrevenida del acto por variación de circunstancias y la revocación por
adopción de nuevos criterios de apreciación
El análisis
desarrollado hasta el momento del contenido del artículo 16 RSCL permite
afirmar con claridad, tal y como se acepta mayoritariamente en la doctrina,
que el precepto citado tan sólo recoge dos auténticos casos de revocación, a
saber, i) la revocación por variación de circunstancias, bien por
desaparición de las existentes, bien por superveniencia de otras nuevas y ii)
la revocación por adopción de nuevos criterios de apreciación. Sin embargo,
lejos de tratarse de presupuestos fácilmente deslindables entre sí, la
realidad práctica demuestra que en ocasiones la delimitación entre uno y otro
caso se muestra harto complicada.41 Esa
diferenciación, que no se reduce únicamente a un supuesto de depuración
terminológica o incluso académica, presenta una indudable relevancia en la
práctica por cuanto de su correcta acotación depende finalmente tanto el
alcance de las facultades a escrutar por parte de la Administración42 como la
posición del titular de la licencia administrativa.43 De este modo, y
como ya advirtiera certeramente Sala Arquer,44 la
jurisprudencia ha optado en la medida de lo posible por reconducir todos los
supuestos de revocación a lo que realmente puede y debe considerarse como
auténtica revocación, esto es, a la adopción de nuevos criterios de
apreciación.45 Con ello lo que
se pretende es proteger en última instancia el status del afectado por la
revocación garantizándole al menos el derecho a la indemnización y
apartándole de ese modo de los efectos perversos que provoca la problemática
y a la vez compleja revocación por simple variación de circunstancias.46 A tal fin el
criterio delimitador empleado por la jurisprudencia no es otro que el de la
voluntad de la Administración, lo que evidencia a su vez ese juicio de
oportunidad en el ánimo interno de la Administración para llevar a cabo la
revocación con independencia de la validez del acto administrativo.47
IV. POTESTAD REVOCATORIA, ACTOS PROPIOS DE LA
ADMINISTRACIÓN Y CONFIANZA LEGÍTIMA DEL DESTINATARIO DEL ACTO: ALGUNOS
APUNTES SOBRE LOS LÍMITES TANGIBLES DE LA REVOCACIÓN
La revocación de
los actos administrativos nos obliga a adentrarnos aún más si cabe en el
verdadero alcance de esta relevante potestad administrativa, máxime cuando, y
como consecuencia del reconocimiento de un principio de irrevocabilidad para
los actos favorables o declarativos de derechos que cabe predicar
implícitamente y explícitamente de la ley española y de la ley chilena,
respectivamente, la Administración, a priori, no puede ir
contra sus propios actos, doctrina esta muy conocida por su aforismo romano venire contra factum propium non valet.48
El fundamento y
alcance de la potestad revocatoria, en los términos que ya han quedado
expuestos, encuentra un importante límite en el principio de seguridad
jurídica. Este opera como un “elemento de contención”, por cuanto la revocación sólo es posible y sólo tiene sentido cuando trata de
satisfacer el interés público. Por tanto, los motivos de oportunidad que
legitiman la potestad revocatoria en modo alguno deben ser entendidos como
simples motivos de conveniencia que puedan esgrimirse libremente y al
arbitrio de la Administración.
Por otra parte,
ya nos consta que los límites a las facultades revisoras de la Administración
dispuestos con carácter general en el artículo 106 LRJPAC también operan como
obstáculo insalvable para el ejercicio de la potestad revocatoria.
Precisamente el ejercicio de la revocación está prohibido cuando el mismo “resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de
los particulares o a las leyes”. Las leyes, la equidad,
la buena fe y el derecho de los particulares
son extremos que paralizan y, por ende, impiden cualquier intento de acción
administrativa revocatoria. Sin duda, en los límites expuestos subyace el
intento de conciliar el ejercicio de la revocación con la posición jurídica
del destinatario inicial del acto. Esto mismo nos obliga a explorar un
escenario más lejano que el que sólo en apariencia aparece contemplado en el
artículo 106 LRJPAC y al que en todo caso estamos acostumbrados con el manido
principio de la seguridad jurídica. Nos referimos en concreto a la confianza
legítima, como un plus de la seguridad jurídica,49 generada
previamente por la Administración en el acto administrativo cuya revocación
ahora pretende. En efecto, la confianza legítima no se encuentra enunciada
expresamente como un límite más de las facultades revisoras ni en la Ley
española ni en la Ley chilena. Ahora bien este silencio no dificulta su
necesaria toma en consideración, al menos en el caso del ordenamiento
español,50 porque a través
del principio general de la buena fe puede acogerse el principio de la
confianza legítima, lo que puede ser especialmente significativo para su
futura y eventual puesta en escena en el Derecho chileno abundando aún más si
cabe en la fuerza que imprime el profundo respeto a los derechos adquiridos
en virtud del derecho constitucional de la propiedad51 del artículo 19
N° 24 de la Constitución Política de Chile.
Percatarse de la
importancia que tiene el principio de confianza legítima viene, además,
acrecentado por el reconocimiento que del mismo se hace en el párrafo 2º del
artículo 3.1 LRJPAC. En este sentido, las Administraciones públicas “igualmente deberán respetar en su actuación los principios de
buena fe y de confianza legítima”. Por tanto, y como ya
señalara González Pérez,52 si el principio
de buena fe se considera distinto al principio de confianza legítima, este
último también debe ser tomado en cuenta como límite de la potestad de
revisión, y ello, pese a que no se enuncie expresamente como tal en el
artículo 106 LRJPAC.53
La
interpretación, así pues, de la confianza legítima como principio diferente
al de la buena fe, obliga a situarlo en el mismo plano que este en su afán de
contener los intentos revocatorios de la Administración. Es por ello que
resulta interesante realizar una mínima reflexión acerca de su sentido y
alcance respecto del posible mantenimiento por parte del destinatario del
acto de una posición consolidada e intangible, sobre todo, en los casos de
actos favorables o declarativos de derechos. Así al menos puede fácilmente
deducirse del dictado de la Ley chilena donde la revocación no procede al
tratarse de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente, esto es, cuando media una “suerte” de
confianza legítima en el destinatario del acto a raíz
del reconocimiento previo que hace a su favor la Administración.
Con la confianza
legítima como “nuevo” límite a las facultades revisoras y revocatorias de la Administración enjuiciamos ahora la
relevancia en su caso de la denominada confianza o fides en el
mantenimiento de una situación jurídica reconocida e incluso creada
previamente por el acto administrativo que ahora pretende revocarse. La
ausencia de indemnización en determinados supuestos de revisión o revocación
del acto, con alteración de las expectativas iniciales creadas al tiempo de
otorgarse un acto administrativo favorable o declarativo de derechos, es una
variable que se cierne, en definitiva, sobre un esquema que bien podría
resumirse, parafraseando a Hayek, en la seguridad de que “el individuo
pueda hacer planes con confianza”.
La importancia
del principio de confianza legítima54 se encuentra,
pues, como ha destacado Parejo Alfonso,55 en el
reequilibrio que de forma general trata de arbitrar el principio en cuestión
entre los valores de estabilidad y cambio. Tensión esta que de forma general
ha encontrado traducción en el principio de seguridad jurídica y ello frente
a la justicia expresada en la legalidad concreta, esto es, el principio de
legalidad.56 Sobre este
concreto particular la jurisprudencia del TS57 ha tenido ya
ocasión de pronunciarse resolviendo el conflicto que se arbitra, por un lado
entre la legalidad de la actuación administrativa y, de otro lado, la
seguridad jurídica derivada de la misma. En este sentido, el máximo órgano
jurisdiccional postula que goza de primacía la última sobre la primera, esto
es, la seguridad jurídica frente a la legalidad, y ello “cuando
la Administración mediante actos externos inequívocos
mueve al administrado a realizar una actividad que le origina unos necesarios
desembolsamientos económicos” como puede acontecer, sin duda, con el
otorgamiento y, por tanto, adquisición
legítima de una autorización o concesión administrativa. Es entonces cuando
cobra plena virtualidad el principio de confianza legítima58
como una de las proyecciones en las que se manifiesta la seguridad jurídica.
Este
principio de confianza legítima se construye jurídicamente gracias sobre todo
a la labor del TJCE,59 que
ha asumido con fuerza y desde el primer momento la efectividad del denominado
“principio de protección de la confianza legítima del ciudadano” confiriéndole el carácter de principio general del Derecho comunitario
europeo, tal y como se erige este inicialmente en el Ordenamiento jurídico
alemán para la protección de las situaciones jurídicas consolidadas de los
particulares.60 A
partir de esa importante labor desarrollada por el TJCE llega a nuestro
Ordenamiento jurídico mediante la llamada bona fides, o buena fe, tal y como atestiguan García de Enterría
y T.R. Fernández.61
Precisamente la cuestión que más interés ha suscitado en la doctrina y que
también ha merecido la atención de la jurisprudencia62 no
ha sido otra que la de constatar y confirmar en su caso si el principio de
confianza legítima es un principio distinto al de buena fe. Cabe tener
presente por ello, como acertadamente ha expuesto entre nosotros Parejo
Alfonso,63 que
la confianza legítima no viene a ser sino un nombre nuevo de la buena fe, “una ampliación y actualización internos de su contenido”. De ahí que realmente la diferencia entre el principio de
buena fe y el de confianza legítima es más una distinción de alcance que de
sustancia, “siendo el radio de acción del de buena fe más corto que el que pretende abarcar el
más novedoso de la confianza legítima”.64
El
ámbito de actuación y consiguiente aplicación del principio de confianza
legítima, que, por tanto, parece superar el alcance hasta entonces acaparado
monopolísticamente por la aplicación del principio general de la buena fe en
las relaciones de la Administración con los ciudadanos, descansa en la
presunción de legalidad de los actos administrativos. Sobre la base de lo
anterior, para que cualquier sujeto pueda ampararse en este principio es
preciso que esa confianza previa en la que descansa la posición jurídica del
individuo se vea violentada mediante signos o hechos externos producidos por
la Administración de forma sorpresiva. El principio se explica, por tanto,
ante la existencia de una actuación o comportamiento de la propia
Administración que en definitiva contraviene la confianza que el interesado
tiene depositada en la licitud65 de
la conducta que viene manifestando en su relación con la Administración y que
le induce razonablemente a confiar en el mantenimiento del marco jurídico legítimo
de desenvolvimiento de su actividad66 y a
su no modificación “sin, al menos, la adopción de ciertas
medidas transitorias”.67
Precisamente
la situación en la que se pueden originar mayores problemas, a los efectos
que aquí ahora nos interesan, viene producida por la revocación de un acto
administrativo favorable o declarativo de derechos como consecuencia de la
adopción por la Administración de nuevos criterios de apreciación motivado a
su vez por un cambio de regulación normativa. El nuevo marco normativo es el
que “obliga” ahora a la Administración a concretar y representar el modo y el grado de satisfacción del interés
público, lo que pasa inexorablemente por la revocación del acto
administrativo y la afección de la esfera jurídica, con legitimidad
constituida, del particular.
Todo
lo anterior nos obliga a plantear que, a raíz de la alteración de la posición
jurídica del administrado y con ella la posible revocación del acto
administrativo como consecuencia de la adopción de nuevos criterios por parte
de la Administración, entre los que debemos considerar los propios cambios
normativos, la única forma de evitar una posible vulneración del principio de
confianza legítima tiene lugar precisamente mediante el establecimiento de un
plazo de adaptación-transición a las nuevas circunstancias68 y
ello, por añadidura, en tanto que en esos casos resulta casi impensable una
eventual ausencia de indemnización resarcitoria.69
El
dato relevante en definitiva es el factor sorpresivo en la decisión
revocatoria de la Administración que irrumpe por ello en las expectativas
razonables, las “esperanzas fundadas” o las “seguridades concretas” –en
terminología empleada por el TJCE– en el mantenimiento
del statu
quo del destinatario del acto y en la validez
y eficacia del acto mismo.
V. CONCLUSIONES FINALES
La
consagración normativa de la potestad revocatoria que formula la Ley chilena
19.880 por la que se establecen las bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del
Estado presenta al menos, de entrada, las mismas dificultades que la
revocación de actos administrativos viene arrastrando en el seno del Derecho
administrativo español. Esto es así, porque la escueta regulación que de la
revocación de los actos administrativos hacen las leyes española y chilena de
procedimiento administrativo en sus artículos 105.1 y 61, respectivamente,
lejos de delimitar claramente el radio de acción del ejercicio de la acción
revocatoria por parte de la Administración, contribuye a acentuar, aún más si
cabe, los problemas a los que conduce su reconocimiento y posterior práctica.

Aunque
con distinto enfoque en el lenguaje empleado, ambos preceptos reconocen, con
amplitud de miras, la facultad potestativa de la Administración de revocar
libremente y en cualquier momento los actos por ella dictados. El ejercicio,
así entendido, de la revocación obliga, empero, a delimitar necesariamente
aquellos supuestos en los que se desarrolla en verdad una acción revocatoria
de aquellos otros en los que lo que se pretende es la anulación o
invalidación del acto mismo. Para ello resulta conveniente comprobar cuál es
el fundamento último esgrimido por la Administración en su propósito de
proceder a la extinción del acto, a saber, razones de simple oportunidad o
conveniencia para el interés público, o motivos de pura legalidad.
No
obstante lo anterior, los problemas que plantea la revocación de actos
administrativos no se solucionan por entero deslindando esta de la anulación
o de la invalidación de actos. El estudio de la acción revocatoria de la
Administración obliga a escudriñar también el objeto sobre el que la
revocación pretende proyectarse, lo que nos sitúa en el complejo examen de
aquellos casos en los que la revocación se dirige frente a actos favorables o
declarativos de derechos. Mientras que el artículo 105.1 de la Ley española
implícitamente está reconociendo la irrevocabilidad de este tipo de actos, al
sólo mencionarse de manera expresa los actos de gravamen o desfavorables, el
artículo 61 de la Ley chilena prohíbe tajantemente la revocación de actos
declarativos o creadores de derechos adquiridos con legitimidad, dejando
abierta la puerta a posibles supuestos de revocación de actos favorables o
declarativos de derechos que hayan sido adquiridos indebida o ilegítimamente,
en cuyo caso, y como consecuencia de la contravención a la legalidad causada,
lo que procederá será acordar realmente su anulación o invalidación.
Con
todo, la experiencia española, no siempre acertada y por ello controvertida a
partir de la práctica revocatoria de los actos administrativos favorables o
declarativos de derechos en virtud del discutido y discutible artículo 16 del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, se erige como
una interesante enseñanza para el Derecho chileno. Y ello porque la correcta
contextualización del análisis jurídico de la revocación de los actos
administrativos obliga no sólo a centrar la atención en el ejercicio en sí de
la potestad administrativa, sino, además, en la posición del ciudadano que ha
de soportar la acción revocatoria. Es precisamente la preservación del status del ciudadano el aspecto sobre el que se asientan con
mayor fuerza los límites tangibles de la potestad revocatoria y donde quizás
el Derecho administrativo chileno pueda encontrar una importante y segura
fuente de la que nutrirse por la acción del Derecho administrativo español.
En este sentido, y más allá de la vieja doctrina sustentada en el principio
de que la Administración no puede ir contra sus propios actos, la auténtica
barrera de contención a la acción revocatoria se encuentra actualmente en el
contrastado principio de la confianza legítima. Este principio, que protege
la confianza que el interesado tiene depositada en la validez del acto
administrativo y, por ende, en la licitud de su conducta frente a cualquier
comportamiento o acción sorpresiva de la Administración, goza de
sustantividad propia respecto de los más conocidos principios de seguridad
jurídica y buena fe en las relaciones de la Administración con los
ciudadanos. Su importancia obliga en definitiva a tenerlo muy especialmente
en cuenta no sólo en el ejercicio por la Administración de su potestad
revocatoria, sino por lo mismo en toda la entera actuación administrativa,
como claramente se desprende de su expresa enunciación en el artículo 3.1 de
la Ley española de procedimiento administrativo.
NOTAS
1 Las
abreviaturas que el lector encontrará utilizadas a lo largo de este trabajo
son las que a continuación se indican: Ar= Repertorio de Jurisprudencia
Aranzadi; LJCA= Ley 29/98, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa; LRJPAC= Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común; RD= Real Decreto; RSCL= Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955; TJCE=
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; TS= Tribunal Supremo; TSJ=
Tribunal Superior de Justicia.
2
Vid. entre otras la Sentencia de 15 de mayo de 1971 (Ar. 2250) donde se
afirma que constituye un “axioma de
Derecho administrativo la imposibilidad en
que se halla la Administración para anular o revocar, en términos generales,
sus decisiones engendradoras de derechos a favor de personas determinadas”. En
definitiva, es “un principio básico en nuestro Ordenamiento positivo la intangibilidad de
los actos administrativos que originen derechos”.
3
Vid. Entrena Cuesta, R. “El servicio de
taxis”, en Revista de Administración Pública, Nº 27, septiembre-diciembre 1958, p. 60.
4
Vid. Sentencia del TS de 22 de febrero de 1977 (Ar. 773).
5
Sostiene González Pérez, J. “La Ley chilena
de procedimiento administrativo”, en Revista de Administración Pública, Nº 162, septiembre-diciembre 2003, pp.
361 y 368, respecto a la Ley de procedimiento administrativo de 1958, lo que
es igualmente aplicable a la actual Ley de procedimiento administrativo
española y con ella también a la Ley chilena, que en su momento la Ley de
procedimiento administrativo “no se limitó a
regular el procedimiento administrativo en sentido
estricto, sino que reguló el régimen jurídico de la actuación administrativa
general”. De ahí que, a nuestro juicio, la actuación de la Administración
que en un concreto caso pretenda la revocación de un acto previamente dictado
por ella, deba disciplinarse, de forma general y en el juego relacional
potestadgarantía, con el alcance y efectos que prevé la propia Ley
procedimental común a todas las Administraciones Públicas.
6
Aunque hay que advertir al lector que no es ésta una circunstancia
completamente admitida y pacífica en el seno de la doctrina, por cuanto
también se suele emplear la revisión de oficio como sinónimo de la anulación,
o invalidación en Chile, y en todo caso contrapuesta a la revocación.
7
Vid. Sala Arquer, J.M. La revocación de los actos administrativos en el
Derecho español. Instituto de Estudios
Administrativos, Madrid, 1974, pp. 183 y 184.
8 No
obstante, como en el Derecho chileno nos recuerda Silva Cimma, E. Derecho administrativo chileno y comparado.
Actos, contratos y bienes.
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1995, p. 152, de entre las distintas
formas de extinción de actos en sede administrativa pueden destacarse, junto
a la revocación, la invalidación y el mero retiro del acto.
9
Vid. Sala Arquer, J.M. La revocación de los actos administrativos en el Derecho
español, op. cit., p. 26.
10
Vid. Garrido Falla, F. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General), Vol I. 14ª ed. Tecnos, Madrid, 2005, p.
702. Vid. también más ampliamente Santamaría Arinas, R. J. “La reforma del artículo 105.1 LPC y la
revocación de los actos administrativos”, en Revista de Administración Pública, Nº 151, enero-abril 2000, p. 455 y ss.
11
Vid. Garrido Falla, F. Tratado de Derecho Administrativo, op. cit., pp. 703 y 705.
12
Vid. Parada, R. Derecho
Administrativo I. Parte General, 15ª
ed, Marcial Pons, Madrid, 2004, p. 202.
13
Vid. Silva Cimma, E. Derecho Administrativo chileno y comparado, op. cit., p. 153.
14
Precisamente uno de los límites que impide el ejercicio de las facultades
revocatorias de la Administración dispuesto por el artículo 61 de la Ley
chilena de procedimiento administrativo es que “la ley haya determinado
expresamente otra forma de extinción de los actos”. Así puede suceder que, debiendo eliminarse un acto del mundo jurídico,
sin embargo, no proceda la revocación, sino la invalidación o anulación del
acto cuando lo que se esgrimen son motivos de pura legalidad.
15 La
ubicación de la revocación dentro del capítulo de la revisión de oficio ha
movido a algún sector doctrinal a considerar a la revocación como una
modalidad más de revisión de oficio y que se diferenciaría en última
instancia de las previstas en los artículos 102 y 103 LRJPAC por referirse
exclusivamente a los actos no declarativos de derechos y de gravamen. Vid.
Arozamena Sierra, J. “Comentario al Capítulo I del Título VII de
la Ley 30/92, de 26 de noviembre (art.
102 al 106) (Revisión de oficio de actos y disposiciones reglamentarias)”, en Revista de Administración Pública, Nº 140, mayo-agosto 1996, pp. 70 y 91.
Vid. también Montoro Chiner, M. J. “La revocación de los actos administrativos en
la Ley 30/1992”, en Revista Andaluza de Administración Pública, Nº 17, enerofebrero- marzo 1994, p. 18.
16
Pese a que el artículo 112 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958
hacía una breve referencia a la revocación, ciertamente no recogía un régimen
más o menos general del instituto revocatorio. Cabe señalar que en el
Proyecto inicial que el Gobierno remitió a las Cortes de la que sería
finalmente la Ley de procedimiento administrativo de 1958 se contenía una
regulación general de la revocación en su artículo 116, precepto que fue
finalmente suprimido en la tramitación posterior de la norma.
17
Vid. Leguina Villa, J. “Dictamen sobre la aplicación del principio general de interdicción de
revocación de actos administrativos declarativos de derechos de terceros. (El
caso de la ampliación del abastecimiento de aguas a la ciudad de Irún)”, en Revista de Administración Pública, Nº 93, septiembrediciembre 1980, p. 397.
18
Vid. García de Enterría, E. y Fernández, T.R. Curso de Derecho Administrativo I, 11ª ed, Civitas, Madrid, 2002, p. 652.
19
Como nos recuerda Silva Cimma, E. Derecho Administrativo chileno y comparado, op. cit., p. 159, en la medida en que la
Administración comprueba que un acto suyo es ilícito o ilegítimo, deberá
proceder necesariamente a su invalidación, conducta esta que en modo alguno
es una facultad que puede ejercer a su antojo, sino que se cierne sobre
aquélla como un deber jurídico que debe acometer de inmediato.
20
Vid. Garrido Falla, F. Tratado de Derecho Administrativo, op. cit., p. 708.
21 En
efecto, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define
anular como “dar por nulo o dejar sin fuerza una
disposición, un contrato, etc.” entendiendo a su vez por el adjetivo nulo “falto de valor y fuerza para obligar o tener efecto, por ser
contrario a las leyes, por carecer de las solemnidades que se requieren en la
sustancia o en el modo”. Puede fácilmente colegirse, por tanto, la idea, incluso en
estrictos términos lingüísticos, de la ilegalidad que subyace en la acción de
anular, en nuestro caso, un acto administrativo.
22
Como ha dado en calificarla De la Quadra-Salcedo, T. “La revisión de los actos y disposiciones nulos y anulables y la
revocación de actos”, en Documentación Administrativa, Nº 254-255, mayodiciembre 1999, pp. 198 y
241.
23
Recuérdese que el artículo 102 LRJPAC contempla la revisión de oficio de los
actos administrativos que resulten nulos de pleno derecho por incurrir en
alguna de las causas de nulidad radical o absoluta del artículo 62 LRJPAC. En
ese precepto, por tanto, se dispone una vía de eliminación de actos para los
supuestos “más graves” y distinta, por tanto, a los
supuestos de simple anulabilidad. Por ello y encontrándonos en el supuesto
del artículo 102, la propia Administración o a solicitud de interesado, y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano autonómico
consultivo, puede proceder a extinguir libremente dicho acto.
24 El
artículo 28.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción
contencioso-administrativa de 1956 se refería a los casos en los que la
Administración autora de un acto no podía revocarlo o anularlo “por sí misma”. Este precepto confirmaba, por
tanto, la tesis de que el acto fuera sometido a revisión jurisdiccional para
ser anulado no ya por la Administración, sino por los Tribunales. Por lo que
respecta al Derecho chileno cabe decir que, a raíz de las primeras Jornadas
chileno-uruguayas de Derecho celebradas en Montevideo en 1958, se recomendó
reservar las denominaciones revocación e invalidación –esta última para
extinguir un acto como consecuencia de su ilegalidad– para aquellos supuestos
en que la eliminación de los actos se produce por la propia Administración.
Mientras que la nulidad es un concepto reservado para aquellas situaciones en
que la eliminación del acto es acordada por un pronunciamiento judicial y no
por la propia Administración autora del acto. Vid. Pantoja Bauzá, R. Actividad jurídica de la Administración del
Estado. Apuntes de clase. Facultad de Derecho.
Universidad de Chile, 2000-2003, y Soto Kloss, E. “Invalidación de los actos administrativos”, en Revista Chilena de Derecho, vol. 16, 1989, pp. 476 y 477.
25
Ciertamente son claras las voces que en el seno de la doctrina han
manifestado su contrariedad por los problemas que plantea la escueta
regulación contenida en el artículo 105.1 LRJPAC y que incluso ha llegado a
calificarse de poco o nada satisfactoria. Vid. Cuchillo Foix, M. “La revisión de oficio y la revocación en la LRJPAC”, en Tornos Mas, J. (coord.) Administración Pública y Procedimiento
Administrativo. Comentarios a la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Bosch, Barcelona, 1994, p. 418, y
Parada, R. Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. 2ª ed. Marcial Pons, Madrid, 1999, p.
374. Resulta, pues, que la falta de plenitud normativa de la potestad
revocatoria de la Administración obliga, como certeramente ha precisado
Montoro Chiner, Mª.J. “La revocación de los actos administrativos” op. cit.,
p. 12, a que el operador jurídico asuma la tarea que el propio legislador no
ha cumplido. Este panorama, que lo encontramos en la redacción originaria del
artículo 105.1, no varía tras la modificación operada en el mismo por la Ley
4/99, de modo que el artículo 105.1 continúa siendo, según expresa Santamaría
Arinas, R.J. “La reforma del artículo 105.1 LPC y la
revocación de los actos administrativos” op. cit., p. 442, “tanto o más interesante por lo que dice como
por lo que esconde”.
26
Vid. De la Quadra-Salcedo, T. “La revisión de los actos y disposiciones nulos y anulables y la revocación de actos”, op. cit., p. 259.
27 En
este sentido, vid. Bocanegra Sierra, R. La revisión de oficio de los actos
administrativos. Academia Asturiana de
Jurisprudencia, Oviedo, 1977, pp. 255-257.
28
Vid. Gallego Anabitarte, A. y Menéndez Rexach, A. Acto y procedimiento administrativo.
Lecciones de Derecho Administrativo 2. Marcial Pons, Madrid, 2001, p. 68.
29 Por
todos García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, T.R. Curso de Derecho Administrativo I, op. cit., pp. 667 y 668.
30
Sobre la hipótesis de encajar la revocación por motivos de oportunidad de
actos favorables o declarativos de derechos en el amplio concepto de
expropiación que se contiene en el artículo 1 de la Ley de Expropiación
forzosa de 16 de diciembre de 1954, vid. más extensamente Sala Arquer, J.M. La revocación de los actos administrativos
en el Derecho español op. cit.,
p. 258 y ss. De otro lado, Villar Palasí, J.L. La intervención administrativa en la
industria. Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1964, pp. 430 y 437 expresamente se refiere para los supuestos del artículo
16 RSCL a la “indemnización expropiatoria”. En
cualquier caso no hay que olvidar, como advierten García de Enterría, E. y
Fernández Rodríguez, T.R. Curso de Derecho Administrativo I op. cit., p. 665, que para que la revocación se
pudiera canalizar por la vía expropiatoria debe existir una previa
habilitación legal para la necesaria declaración de utilidad pública o de
interés social.
31
Pese a la compleja y conflictiva convivencia del artículo 16 RSCL dentro de
la teoría jurídica de la revocación, el propio TS viene destacando sin
ambages que el artículo 16 RSCL es un “precepto cuya prevalencia como
normativa especialísima dentro de su peculiar esfera administrativa resulta
incuestionable” (Sentencia del TS de 8 de mayo de 1965
–Ar. 2774–). Nos encontramos, por ende,
ante un precepto por sí mismo “suficientemente expresivo” (Sentencia del TS de 7 de junio de 1999
–Ar. 4264–), expresividad
esta que es la que conlleva, a juicio del TS, a aceptar que la excepción en
él contenida al principio básico de irrevocabilidad ha de reputarse
compatible con este mismo principio general (Sentencias del TS de 4 de
febrero de 1981 –Ar. 1059– y de 21 de marzo de 1989 –Ar. 2256–). Una
compatibilidad que precisamente obliga por ello a reconocer el valor
indemnizatorio de la pérdida del derecho objeto de reconocimiento favorable
por el acto que pasa a ser revocado, pérdida fundada en última instancia en
la prevalencia del interés público sobre el privado (Sentencia del TS de 7 de
noviembre de 1985 –Ar. 6500–).
32 En
este sentido el precepto citado contiene las siguientes posibilidades: i) la
licencia quedará sin efecto si se incumplen las condiciones a que estuvieren
subordinadas; ii) la revocación tendrá lugar cuando desaparezcan las
circunstancias que motivaron el otorgamiento de la licencia o sobrevengan
otras que, de haber existido al tiempo de su otorgamiento, habrían
justificado su denegación; iii) la revocación también podrá producirse cuando
se adopten por la Administración nuevos criterios de apreciación, y iv) las
licencias serán anuladas cuando hubieran sido otorgadas erróneamente.
33
Sentencia del TS de 21 de noviembre de 1969 (Ar. 5059); de 27 de junio de
1973 (Ar. 5209); y de 6 de abril de 1984 (Ar. 1979). Hay que señalar, además,
que a los efectos de anulación por causa de error en el otorgamiento de la
licencia, el TS ha estimado irrelevante, y, por tanto, superada ya, la
doctrina que diferenciaba entre la naturaleza de hecho o de derecho del
error. Vid. Sentencias del TS de 6 de julio de 1976 (Ar. 4525); de 28 de
noviembre de 1977 (Ar. 4460); y Sentencia de 22 de enero de 1982 (Ar. 293).
34
Vid. González Pérez, J. “La Ley chilena
de procedimiento administrativo”, op. cit., p. 386.
35 Así
lo reconocen abiertamente García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, T.R. Curso de Derecho Administrativo I, op. cit., p. 665, para las licencias urbanísticas
erróneamente otorgadas.
36 Por
lógica sobra decir que, como acertadamente ha manifestado el TS, el
reconocimiento de la indemnización a favor del particular queda supeditado a
que el error sea imputable a la conducta de una Administración Pública, de
modo que no procede ese derecho de indemnización para aquellos casos en que
el administrado, mediante su conducta, “provoque precisamente el
error que sirva de causa para la revocación del acuerdo otorgante de la
licencia”. Vid.
Sentencia del TS de 20 de noviembre de 1979 (Ar. 3793) y de 27 de julio de
1987 (Ar. 7680).
37
Vid. García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, T.R. Curso de Derecho Administrativo I, op. cit., p. 668.
38 En
efecto, para Albi, F. Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones
Locales. Aguilar, Madrid, 1960, p. 681, no hay
duda alguna que el incumplimiento de una condición trae como consecuencia
ineludible la caducidad de la licencia, caducidad esta por incumplimiento de
condiciones que, como a su vez pone de manifiesto Sala Arquer, J.L. La revocación de los actos administrativos
en el Derecho español. op. cit., p.
44, responde a la aplicación tradicional de la caducidad en materia de
concesiones administrativas ante la constatación del incumplimiento del
concesionario. Debe quedar así, pues, claro que, conforme acreditan Gallego Anabitarte,
A. y Menéndez Rexach, A. Acto y procedimiento administrativo. op. cit., pp. 296 y 300, pese a que hay ocasiones
en que la legislación sectorial considera el incumplimiento de las
condiciones como una infracción administrativa que determina la revocación
del título autorizatorio como efecto accesorio al de la sanción impuesta, en
puridad es más correcto referirse a la caducidad que a la revocación del acto
administrativo, y ello con independencia de la sanción que igualmente quepa
imponer como consecuencia del incumplimiento, ello porque en ese supuesto
tampoco la caducidad es una sanción administrativa, sino una consecuencia del
incumplimiento de las condiciones de la concesión o autorización previamente
otorgada. Vid. Sentencia del TS de 20 de octubre de 1990 (Ar. 8295).
39 Así
se ha pronunciado expresamente la jurisprudencia, entre otras, en la
Sentencia del TS de 31 de octubre de 1978 (Ar. 4015) y la doctrina, como es
el caso de Cosculluela Montaner, L. Manual de Derecho Administrativo. Civitas, Madrid, 2005, p. 393.
40
Vid. la Sentencia del TS de 7 de marzo de 1987 (Ar. 1522) que se refiere a
que la decisión de la Administración de revocar la licencia municipal no se
confunde ni cabe confundirla con una sanción “pues una y otra materia
tienen notables diferencias que las distinguen sustantivamente”. También la Sentencia del TSJ de Valencia de 31 de marzo de
2000 (Ar. 234215) donde se afirma que la medida revocatoria de la
autorización “en absoluto tiene un carácter sancionador”. En el mismo sentido vid. Sentencia del TSJ de Cataluña de 16 de enero de 1998 (Ar. 1188). Por último
y con menos claridad de la que fuera menester, el Tribunal Constitucional ha
manifestado en alguna ocasión que “la revocación de una licencia constituye una actuación administrativa que en ocasiones tiene una
dimensión sancionadora y otras no” (STC 181/90, de 15 de noviembre, FJ. 4).
41
Así, piénsese por un instante en el acaecimiento de un suceso que obliga a
una nueva valoración de la realidad por parte de la Administración. Desde un
punto de vista práctico sobre los problemas de delimitación de la revocación
por variación de circunstancias o por adopción de nuevos criterios de
apreciación, vid. por todas la Sentencia del TS de 7 de junio de 1967 (Ar.
2528).
42
Cuando ha tenido lugar una variación de circunstancias, el artículo 16.1 RSCL
señala que las licencias “deberán ser
revocadas”, mientras que cuando se adopten nuevos criterios de apreciación por la
Administración, las licencias “podrán serlo”. Por tanto, atendiendo a la propia
literalidad del apartado 1 del artículo 16 RSCL parece
claro que se quieren diferenciar también las posibilidades de actuación de la
Administración, estando obligada a la revocación en el primero de los casos,
mientras que en el segundo se trata de una facultad enteramente potestativa.
43 A
quien no le debe resultar igual que le revoquen su licencia por variación de
circunstancias o porque la Administración haya adoptado nuevos criterios de
apreciación, ya que sólo en este último caso se reconoce para el interesado
el resarcimiento por los daños y perjuicios causados con la acción
revocatoria.
44
Vid. Sala Arquer, J.L. La revocación de los actos administrativos en el
Derecho español. op. cit., p.
152.
45 No
obstante, el hecho de reconocerse indemnización tan sólo en el supuesto de
revocación por adopción de nuevos criterios de apreciación es lo que ha movido
a parte de la doctrina, como es el caso de Entrena Cuesta, R. “Las licencias en la legislación local”, en Revista de Estudios de la Vida Local, Nº 107, septiembre-octubre, 1959, p. 676,
Boquera Oliver, J. Mª. “La revocación de las licencias municipales”, en Revista de Derecho Público, Nº 58, 1975, p. 164, y más recientemente
a Montoro Chiner, Mª J. “La revocación
de los actos administrativos en la Ley 30/92”, op. cit., p. 27 y a Sánchez Morón, M. Derecho administrativo. Parte general. Tecnos, Madrid, 2005, p. 560, a afirmar
que más que una verdadera revocación, en esos casos se produce una
expropiación, concretamente la expropiación material del derecho cuyo
ejercicio facultaba la licencia con su otorgamiento.
46 De
hecho, la doctrina iusadministrativista mayoritaria ha considerado que ante
una variación de circunstancias concurre un caso de ilegalidad, ilegitimidad
o ineficacia sobrevenida por lo que en propiedad corresponde hablar, más que
de revocación, de anulación del acto. La base de esta construcción doctrinal,
asumida también por el TS, entre otras, en las Sentencias de 7 de junio de
1996 (Ar. 4264) y de 19 de julio de 1996 (Ar. 6202), encuentra su fundamento
originario, como desvelara ya Sala Arquer, J.L. La revocación de los actos administrativos
en el Derecho español. op. cit.,
p. 42, en una vieja doctrina del Consejo de Estado francés conforme a la cual
la existencia de las autorizaciones administrativas se encuentra condicionada
al mantenimiento de las circunstancias de hecho que permitieron su
otorgamiento.
47 En
definitiva, como gráficamente se recoge en la Sentencia del TS de 3 de julio
de 1991 (Ar. 6330), la delimitación de uno y otro supuesto puede alcanzarse
con plenas garantías sobre la base del siguiente criterio: “la revocación de la licencia por cambio de
criterios de apreciación es una revocación
por razones de oportunidad: la licencia otorgada lo fue con arreglo a
Derecho; sin embargo, pasado el tiempo, la Administración, revisando su
anterior criterio, no considera su mantenimiento conveniente en atención a
nuevos criterios de simple oportunidad o conveniencia; por el contrario, la
revocación por cambio de circunstancias es un caso de ineficacia sobrevenida;
en ella la concesión de la licencia lo fue también conforme a Derecho; sin
embargo, una vez que la licencia está en funcionamiento, surgen determinadas
circunstancias que resultan incompatibles con el desarrollo de la actividad
que la licencia permite y autoriza. Así, pues, mientras que en el primer caso
la razón que motiva la revocación es voluntaria (el cambio de criterio), en
el segundo la causa de la revocación (cambio de circunstancias) le viene dada
a la Administración, motivando la indemnización, precisamente, la
voluntariedad de la causa o motivo de la revocación”.
48 La
doctrina de los actos propios de la Administración encuentra en el ámbito del
Derecho civil su mayor grado de expresión, sobre todo, en materia de
obligaciones. Su empleo en el campo del Derecho administrativo trae causa,
como gráficamente destaca Boquera Oliver. J.Mª. Estudios sobre el acto administrativo. Civitas, Madrid, 1988, p. 345, de la
inercia de “tratar de resolver los problemas de los
actos jurídico-administrativos con
la aplicación de principios jurídico-privados”. Por otra parte, la jurisprudencia
contencioso-administrativa también se ha hecho eco de este manido principio
como, entre otras, puede constatarse en la Sentencia del TS de 2 de julio de
1981 (Ar. 3015), y de 30 de mayo de 1985 (Ar. 2325). Pese a ese
reconocimiento y a la consagración normativa del mismo en el artículo 37 de
la hoy derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de
26 de julio de 1957, la doctrina iusadministrativista criticó en su momento
la errónea aplicación del principio a la revocación de los actos hasta que
fue al final superado y abandonado.
49
Como gráficamente expresa Sánchez Morón, M. Derecho Administrativo, op. cit., p. 552, tanto el principio de seguridad jurídica
como el de confianza legítima “avalan la estabilidad de las relaciones jurídicas creadas por la Administración mediante sus actos, sin
la cual no es posible el desarrollo ordenado de la vida económica y social”.
50
Vid. García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, T.R. Curso de Derecho Administrativo I, op. cit., p. 662.
51
Ciertamente en el Derecho chileno, como señala Soto Kloss, E. “Invalidación de los actos administrativos”, op. cit., p. 484, el ejercicio de la potestad invalidatoria de
la Administración resulta improcedente, aun tratándose de la eliminación de
un acto por causa de ilegalidad y no necesariamente por puros motivos de
oportunidad, si el acto ha generado legítimamente y en terceros de buena fe
una nueva situación jurídica patrimonializada que resulta amparada por el
derecho constitucional de propiedad. En esos casos, la potestad invalidatoria
o incluso la revocatoria, como también enfatiza Silva Cimma, E. Derecho
Administrativo chileno y comparado, op. cit., p. 155, no puede ser ejercida
por la Administración simplemente por carecer de ella en tanto que los
derechos reconocidos por el acto a revocar, una vez incorporados al
patrimonio personal del individuo, gozan de una suerte de intangibilidad,
como manifiesta Aróstica Maldonado, I. “La extinción de los actos administrativos y la jurisprudencia reciente de los Tribunales de Justicia”, en Revista Chilena de Derecho, vol. 11, 1984, pp. 438 y 439, por lo que sólo cabe
su limitación o despojo mediante la expropiación.
52
Vid. González Pérez, J. et al. Comentarios a la Ley 4/99, de 13 de enero, de
modificación de la Ley 30/92.
Civitas, Madrid, 1999, p. 430.
53
Precisamente De la Quadra-Salcedo, T. “La revisión de los actos y disposiciones nulos y anulables y la revocación de actos”, op. cit., p. 259, ha llegado a afirmar con acierto que la
modificación operada por la Ley 4/99, de 13 de enero, a la LRJPAC habría
merecido la inclusión del principio de confianza legítima como uno de los
límites más a las facultades de revisión del artículo 106 LRJPAC, máxime
cuando la nueva redacción dada al artículo 3.1 LRJPAC permite apuntar que el
principio de la buena fe presenta algún matiz diferenciador con el de la
confianza legítima.
54 Esa
importancia es la que ha provocado la aparición, cada vez más, de muy
destacados trabajos que expresamente abordan el estudio del citado principio.
De entre esos trabajos podemos citar, sin ánimo de exhaustividad y por orden
de aparición en el tiempo, los de García Macho, R. “Contenido y límites del principio de la confianza legítima:
estudio sistemático en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”, en Revista Española de Derecho administrativo, Nº 56, octubre-diciembre 1987, pp.
557-571; Castillo Blanco, F.A. La protección de confianza en el Derecho administrativo. Marcial Pons, Madrid, 1998, 381 p.; Sanz
Rubiales, I. “El principio de confianza legítima, limitador del poder normativo
comunitario”, en Revista de Derecho Comunitario Europeo, Nº 7, enero-junio 2000, pp. 91-122;
García de Enterría, E. “El principio de protección de la confianza
legítima como supuesto título justificativo de la
responsabilidad patrimonial del Estado legislador”, en Revista de Administración Pública, Nº 159, 2002, pp. 173-208; y García
Luengo, J. El
principio de protección de la confianza en el Derecho Administrativo. Civitas, Madrid, 2002, 512 p.
55 Vid.
Parejo Alfonso, L. Derecho Administrativo. Ariel, Barcelona, 2003, p. 688.
56
Vid. Castillo Blanco, F. A. La protección de confianza en el Derecho
administrativo, op. cit.,
p. 62.
57
Manifestada entre otras en las Sentencias de 1 de febrero de 1990 (Ar. 1258),
de 8 de junio de 1990 (Ar. 5180), de 22 de marzo de 1991 (Ar. 2669), de 22 de
diciembre de 1994 (Ar. 621), y de 19 de julio de 1996 (Ar. 6202).
58
Como gráficamente señala Castillo Blanco, F.A. La protección de confianza en el Derecho
Administrativo, op. cit., p.
169, la confianza legítima, cuando cobra sustantividad propia respecto del
principio general de seguridad jurídica, opera “a modo de lubricante jurídico para permitir el ajuste entre el desenvolvimiento de los poderes
públicos y los intereses de los ciudadanos”.
59
Entre otras en las Sentencias de 16 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz-Werke),
de 5 de junio de 1973 (Asunto Comisión c. Conseil), de 14 de mayo de 1975
(Asunto CNTA c. Comisión), de 1 de febrero de 1978 (Asunto Lührs), de 16 de
mayo de 1979 (Asunto Tomadini), de 12 de abril de 1984 (Asunto Unifrex), de
26 de abril de 1988, y sobre todo a raíz de la consolidada doctrina Leclerc,
recogida en las Sentencias de 16 de noviembre de 1977, de 21 de septiembre de
1988, y 10 y 29 de enero de 1985. Vid. con cita de las mismas las Sentencias
del TS de 28 de julio de 1997 (La Ley 1997, 9919), y de 23 de febrero de 2000
(La Ley 2000, 5135).
60
Vid. Muñoz Machado, S. “Los
principios generales del procedimiento administrativo común y la reforma de
la legislación básica española”, en La protección jurídica del ciudadano
(procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en
Homenaje al Prof. Jesús González Pérez. T. I, Civitas, Madrid, 1993, p. 532.
61
Vid. García de Enterría, E. y Fernández Rodríguez, T.R. Curso de Derecho Administrativo I, op. cit., p. 662.
62 Las
implicaciones del principio de confianza legítima son puestas de relieve por
vez primera en la Sentencia del TS de 28 de febrero de 1989 (Ar. 1458).
Posteriormente pueden consultarse también las Sentencias del TS de 27 de
enero de 1990 (Ar. 562), de 22 de septiembre de 1990 (Ar. 7285) y de 5 de
octubre de 1990 (Ar. 7960).
63
Vid. Parejo Alfonso, L. Derecho Administrativo, op. cit., p. 692.
64
Ídem, p. 693.
65 Una
licitud que bien puede ser la que, entre otras, se evidencia en la Sentencia
del TS de 22 de diciembre de 1994 (Ar. 621) cuando se alude a “confiar en la apariencia de legalidad que
la actuación administrativa a
través de actos concretos revela, moviendo a la voluntad del administrado a
realizar determinados actos, inversiones económicas, medios materiales y
personales, que después no concuerdan con la verdadera voluntad de la
Administración y sus consecuencias”.
66
Siguiendo en este sentido a García Macho, R. “Contenido y límites del principio de la
confianza legítima: estudio sistemático en la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia”, op. cit., p. 571, la confianza legítima cabe entonces
considerarla infringida cuando la medida adoptada por la Administración, aún
siendo legal, hasta tal punto es “desestabilizadora que rompe los límites
razonables en las relaciones entre Administración y los administrados”.
67
Vid. Castillo Blanco, F.A. La protección de confianza en el Derecho
administrativo, op. cit.,
p. 108.
68 De
este modo, la solución arbitrada por alguna normativa al contemplar y
reconocer un período de adaptación a la nueva situación se alinea
perfectamente con la sólida jurisprudencia del TJCE y algún pronunciamiento
del TC (Sentencia 27/81 F.J 10) y del TS (Sentencia de 27 de enero de 1990
–Ar. 562–) por el que la confianza legítima, lejos de desempeñar una función
petrificadora del Ordenamiento jurídico, lo que protege es “el establecimiento de plazos adecuados y transitorios de entrada en
vigor de disposiciones que puedan cambiar sorpresivamente la situación de
terceros de buena fe” (Sentencia Werner Faust, de 28 de octubre de 1982). Vid. más
detalladamente Castillo Blanco, F.A. La protección de confianza en el Derecho
administrativo, op. cit.,
p. 173.
69
Porque, como determina Parada, R. Derecho Administrativo I, op. cit., p. 203, en supuestos de revocaciones sobrevenidas en
el tiempo y justificadas en el interés público o en causas imprevistas, se
debe “compensar al interesado los perjuicios sufridos como consecuencia
de su confianza en la validez del acto administrativo”.
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